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学在官府的意思有2点：一是官师合一。由国家职官师氏、保氏、大司乐、乐师、大胥、小胥、大司徒、乡大夫、乡师、父师、少师等掌握学术，担任各级学校的教师。二是政教合一。学校既是施教的场所，又是进行政治活动的地方。
根据《周礼》6乡6遂的建制，周代王城和诸侯国都的近郊为乡，设家、比、闾、族、党、州等6 乡；远郊为野，设家、邻、里、酂、县等6 遂。居住在6 乡的平民，叫做国人，他们多为士或庶人，他们的子弟有进入乡学受教育的权利。居住在6 遂的都是奴隶，也叫做野人。6 遂不设学校，因此，奴隶的子弟是被剥夺了受教育权。这里的万民不包括奴隶。
教万民很大程度是为了推行教化，而且要教授民众一些农耕、劳作等技能技巧，所以这也是为什么乡学里面教的东西多，因为有很多教学内容是专门针对平民开设的。